Recovery plan, un'intervista di 30 anni fa

Alessandra Carini ci fa avere una sua intervista del 1992 ad Enzo Grilli che pubblichiamo volentieri per la rilevanza rispetto al tema di grande attualità.

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Ho ritrovato, tra i miei articoli scritti per Repubblica a suo tempo, questa intervista a Enzo Grilli. Negli anni ottanta ci eravamo conosciuti, io cronista di economia lui chiamato dal ministero del Bilancio guidato da Giorgio La Malfa, a mettere in atto il primo esperimento, quello del Fio, il Fondo Investimenti e Occupazione, volto a costruire un meccanismo, obbiettivo ed efficiente, di analisi degli investimenti pubblici proposti dal governo e dagli enti locali. Ricordo lo scetticismo dei politici verso i tecnici, il grande impegno profuso da Enzo, valente economista e gentiluomo d’animo e di maniere, nel mettere insieme una squadra di valenti analisti. Per qualche anno l’esperimento funzionò. Poi sotto la gestione di Pietro Longo al ministero la politica riprese il suo potere assoluto e Enzo e i suoi si dimisero e il Fio fu accantonato. Ricordo il suo stupore e la sua delusione, il suo ritorno al lavoro negli Usa, da dove era partito. Quando Longo fu arrestato gli telefonai negli Stati Uniti per riflettere insieme su quell’esperienza. Questa è l’intervista che comparve allora, nel 1992, nel bel mezzo di Mani Pulite. Per chi discute oggi di Recovery Fund e di meccanismi per assicurare il successo e l’efficacia degli investimenti pubblici, le parole di Grilli potrebbero essere materia di riflessione.

Alessandra Carini

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In questi tempi di scandali nella gestione degli investimenti pubblici e di emergenza nel bilancio dello Stato il suo nome dovrebbe tornare alla mente di molti. Già, perché Enzo Grilli fu Segretario Generale della Programmazione in anni, quelli tra il 1980 e il 1984, nei quali si tentò di mettere un freno alla spesa dello Stato. Ma non solo e non tanto. Grilli, infatti, fu il protagonista dell' unico tentativo di rendere più razionale, chiara e trasparente la spesa per investimenti pubblici. L' esperimento, varato negli anni del governo Spadolini, consisteva nel fatto che un nucleo di tecnici, alle dipendenze del Bilancio e della Programmazione, avrebbe dovuto esaminare nei dettagli e secondo criteri oggettivi i progetti dell' amministrazione. L'esame, che avrebbe dovuto stabilire convenienze, costi e tempi di esecuzione delle proposte, sarebbe stato una prima scrematura. I piani passati attraverso questo setaccio tecnico e obiettivo avrebbero così potuto ottenere il finanziamento dello Stato. Ovviamente al governo sarebbe spettata l' ultima scelta tra i progetti scandagliati da questa "task force".

L' esperimento, costruito dall' allora ministro del Bilancio La Malfa, e proseguito sotto la gestione di Bodrato, poi fallì. I politici ed in particolare il successore di Bodrato, Pietro Longo, cominciarono a mettere le mani nelle valutazioni dei tecnici. Cominciarono a passare ad approvare investimenti che, secondo questi ultimi, andavano bocciati. La fine della storia fu che Grilli si dimise e con lui quasi l' intera schiera di persone che avevano lavorato per costruire questa scommessa. Tra l' indifferenza di molti e il sostegno di pochi tornò a Washington a dirigere uno dei dipartimenti della Banca Mondiale, mentre gli uomini del nucleo si sparpagliarono in direzioni diverse. L' esperienza rimane significativa non solo dei rapporti tra "tecnici" e "politici" ma anche, alla luce delle vicende di oggi, ed in particolare dell' inchiesta milanese sulle tangenti, di che cosa possa accadere quando si tenta di mettere mano ad una gestione più trasparente della spesa per investimenti. Grilli oggi vive a Washington. Ha frequenti contatti con l' Italia e con uomini come il direttore generale del Tesoro Mario Draghi, con Nino Andreatta, con Giorgio La Malfa, con Romano Prodi e con esponenti della Banca d' Italia. L' abbiamo intervistato perché raccontasse, a dieci anni di distanza, qual era il progetto e perché fallì. Come arrivò alla segreteria della Programmazione? "Fui portato dall' allora ministro del Bilancio La Malfa. Lavoravo alla Banca Mondiale dove mi occupavo di investimenti pubblici e di analisi economica". Che cosa aveva fatto prima? "Ho studiato in Italia, mi sono laureato a Genova, la mia città, ho fatto un dottorato di ricerca negli Stati Uniti. Ho cominciato a lavorare poi alla Banca Mondiale. Nel 1980 sono stato chiamato dalla Confindustria di Guido Carli e Paolo Savona a dirigere il Centro studi, che ho contribuito a mettere in piedi come organismo di ricerche economiche autonomo. Ho sempre insegnato in questi anni economia internazionale e dello sviluppo alla Johns Hopkins University". Dunque lei fu chiamato alla Programmazione e quindi anche a dirigere il cosiddetto nucleo di valutazione per gli investimenti pubblici. In che cosa consisteva il progetto? "Il presupposto di quell' esperienza sta nell' emergenza politica di allora. Siamo all' inizio degli anni Ottanta. Lo Stato si sentiva profondamente minacciato dalle Brigate rosse. C' era l' esigenza di un' amministrazione più funzionante e credibile. Erano i tempi del governo Spadolini, e la troika dei ministri finanziari era composta da uomini del calibro di Nino Andreatta al Tesoro, di Franco Reviglio alle Finanze, di Giorgio La Malfa al Bilancio. L'idea di base fu quella di ridare dignità allo Stato, di aumentare l' efficacia e l' efficienza della spesa pubblica, poiché si capiva che le risorse da destinare agli investimenti sarebbero state sempre più scarse". Quindi era un disegno ambizioso. "Sì, lo era. Ed era un progetto che venne perseguito un po' da tutti. Reviglio alle Finanze cercava di razionalizzare le entrate, Andreatta al Tesoro combatteva contro l' aumento del deficit, La Malfa al Bilancio voleva costruire un sistema che desse maggiore razionalità agli investimenti pubblici e ne aumentasse l' efficacia, l' efficienza ed anche la trasparenza". Come nacque il nucleo di valutazione? Come si organizzò? "Le competenze del nucleo erano quelle di esaminare preventivamente una parte degli investimenti pubblici, verificarne la rispondenza alle indicazioni date in sede politica, misurarne puntualmente l' efficienza a livello di singola opera e di singolo progetto. In altre parole ogni progetto sarebbe stato passato al vaglio di un' analisi di costi e di benefici. Sulla base di quest' analisi si sarebbe stabilita una graduatoria e delle bocciature. I ministri in sede Cipe poi avrebbero scelto i progetti da finanziare nell' ambito di quelli approvati in sede tecnica". Ma l' esame riguardava solo gli investimenti dello Stato od anche quelli delle amministrazioni locali? "Ambedue, dato che ai tagli di spesa per investimenti sopravviveva questo fondo che doveva essere autorizzato per difendere l' occupazione e sostenere il Mezzogiorno. La novità fu che il fondo era aperto sia alle amministrazioni locali che a quelle centrali, e fu la prima volta che, per quanto io sappia, si decideva di distribuire su base aperta chiara e concorrenziale un ammontare di risorse pubbliche. Il progetto, però, era di estendere questo 'metodo' a tutta la spesa in conto capitale, cosa che avrebbe dovuto accadere con la riforma del ministero del Bilancio". Ma nell' analisi di questi progetti entravano anche valutazioni sui costi delle opere e sui tempi nei quali si sarebbero dovute realizzare? Insomma voi potevate dire: questo progetto costa troppo e i tempi in cui è previsto sono troppo lunghi? "Certo. L' analisi dei costi e dei benefici è proprio questo. E così fu fatta nei due anni nei quali il nucleo funzionò sotto La Malfa prima e Bodrato poi". Che cosa succedeva in pratica? "Ogni amministrazione, centrale o periferica che fosse, doveva presentare il suo progetto: una metropolitana, la costruzione di un aeroporto, oppure piani più vasti come quello del disinquinamento del Po. Si doveva compilare una scheda di descrizione, da noi predisposta, con tutti gli elementi necessari perché il progetto potesse essere valutato. I costi, i benefici, i tempi di attuazione. Questo era in sintesi il lavoro del nucleo. Fu una novità enorme perché per la prima volta si innescò, in Italia, un metodo di valutazione, che è ben conosciuto ed è stato sperimentato in tutto il mondo, ma che prima d' allora non aveva trovato radici nel nostro paese. L' operazione fu un grande successo. Le amministrazioni risposero con entusiasmo alle domande e da questo punto di vista ci fu anche un' opera didattica sui governi locali, nel senso che si fece capire come si dovevano valutare e vagliare le proposte". Gli uomini del nucleo come furono scelti? "Attraverso una disamina molto attenta delle domande presentate. All' inizio il nucleo, che era alle dirette dipendenze del segretario della Programmazione, era composto da poche persone. Furono chiamati a farne parte soprattutto tecnici che provenivano da esperienze nazionali ed internazionali di elaborazione di piani e di valutazione di investimenti. Molte persone venivano dal privato, altre dall' Università, altre da organizzazioni operanti all' estero". All' inizio qualcuno bollò quest' idea come illuministica. Non è d' accordo? "Se per illuministico si intende una cosa seria, moderna, razionale, diretta a migliorare la situazione esistente direi di sì, il progetto era illuministico. Se invece si intende un piano campato per aria, malato di idealismo, no, non sono d' accordo perché il metodo è ben conosciuto a livello internazionale ed è applicato da tantissimo tempo in tutti i paesi civili che scelgono di non affidarsi allo spontaneismo, l' istinto, o, potrei dire, a cose peggiori nelle decisioni di spesa. Era un progetto ardito tenendo in conto la realtà sociale e politica di allora". Che cosa faceste nei due anni in cui il nucleo funzionò? "Tre cose. La prima fu la messa in funzione del nucleo e l' elaborazione di una metodologia. Fu approntato un manuale, furono predisposte le schede di presentazione dei progetti così come dovevano essere compilate dalle amministrazioni centrali e locali. Fu risolto il problema del raccordo all' interno dell' amministrazione centrale, cioè tra i diversi ministeri. Il secondo lavoro fu quello di distribuire fondi del Fio per il 1982 e il 1983, la terza fu di stabilire con il Cipe un confine: cioè fissare che cosa avrebbero dovuto fare gli organi di governo e che cosa noi". Cioè? "Il presupposto che stava alla base del Fio era che il governo, attraverso la programmazione, avrebbe dovuto stabilire in che settori si doveva fare e quali caratteristiche doveva avere la spesa per investimenti. In altre parole il Cipe avrebbe dovuto dare le direttive (ossia programmare), e il nucleo di valutazione avrebbe dovuto fare su basi tecniche la graduatoria degli investimenti accettabili, in termini di priorità e di utilità. Il governo, alla fine, avrebbe scelto all' interno di questa graduatoria i progetti che, a suo parere, erano migliori perché più conformi agli obiettivi da raggiungere. Insomma l' idea chiave era che la valutazione avrebbe dato un' informazione preziosa su quelli che erano gli investimenti migliori. Ovviamente tutto ciò non serviva se invece di un' informazione si cercava una copertura tecnica a decisioni arbitrarie". Ma ci furono progetti bocciati? "Altroché. In due anni ho visto passare dal ministero proposte buone e proposte campate in aria, senza alcuna logica evidente, dai costi enormi e dai benefici, nella migliore delle ipotesi, nulli, anzi, alle volte direi perversi". Lei dice che per qualche tempo l' esperimento funzionò. Poi ad un certo punto si inceppò. Perché? "Quello che successe è che non fu rispettata la linea di demarcazione tra momento analitico e valutativo che era di competenza dei tecnici e momento politico decisionale, di competenza del Cipe". Si può spiegare meglio? "Dopo che il Cipe aveva dato le direttive, dopo che il nucleo aveva fatto l' esame dei progetti e stabilito le graduatorie, l' allora ministro (era Longo, n.d.r.) decise invece di ripescare proposte che erano state scartate, che secondo noi erano inaccettabili perché inefficienti o inefficaci. Per giunta di tutto questo non fu data comunicazione al Cipe. Si verificò insomma uno stravolgimento delle regole che secondo noi segnava la morte di quell' esperimento". Che cosa successe allora? "Gli organi tecnici della programmazione, a cominciare da me, si opposero e resero di pubblico dominio (informando governo e Parlamento) quello che stava accadendo. Ci si sarebbe dovuto aspettare, allora, dal potere politico, che pure aveva voluto quell' esperimento, una correzione di rotta. Di fatto non ci fu. Messi di fronte a questo comportamento i tecnici del Bilancio ed io stesso ci dimettemmo, sostenendo che così non si poteva lavorare. Lo dicemmo a voce alta, anche al presidente del Consiglio, che era allora Craxi". E quale fu la risposta? "Nessuna. O meglio il potere politico ufficiale replicò non facendo nulla. In molti ci espressero solidarietà ed alcuni presero iniziative: ricordo quelle di Andreatta, di La Malfa, di Bodrato, ed anche di uomini dell' opposizione come Visco e Bassanini, Andriani e Peggio. Ma la rotta del governo non cambiò". Secondo lei, valutando i fatti a dieci anni di distanza, perché tutto questo accadde? Per volontà clientelare? Per incuria? "In queste cose bisogna essere chiari e realistici. Le linee di demarcazione tra il momento tecnico e quello politico sono sempre difficili da rispettare. C' è una difficoltà oggettiva di convivenza. Il problema è se quest' ultima rimane dentro confini accettabili oppure diventa prevaricazione di una parte nei confronti dell' altra, diventa in realtà prevaricazione della politica visto che è la parte più forte". Ma per quali ragioni, secondo lei, perdeste? "Diverse. La prima era una mancanza di cultura di governo - governo inteso nel senso di gestione della cosa pubblica - cui si aggiunsero il degrado dell' amministrazione e degli organi tecnici. Un degrado voluto dai politici perché tecnico debole significa anche e soprattutto politico più libero di fare ciò che più gli aggrada. Probabilmente il problema non era neanche fortemente sentito dall' opinione pubblica". E poi? "Poi c' è un' altra ragione che si potrebbe chiamare in termini bene educati ed anglosassoni di ' economia politica' della spesa pubblica". Cioè? "Attorno alla spesa dello Stato gravitano interessi molto forti. Da una parte sono di natura politica, nel senso che attraverso la distribuzione particolare e privilegiata delle risorse pubbliche si tenta di acquisire consenso. E' quella che con un termine un po' dispregiativo si chiama clientela. Ma ci sono, dall' altra parte, forti interessi economici, quelli cioè dei fornitori di questi beni e servizi, imprese pubbliche o private che siano. L'interazione tra il potere politico, che vuole acquisire o mantenere il consenso, e il potere economico che vuole che le cose siano fatte, genera una dinamica alla quale è molto difficile resistere e molto facile soccombere. Ed è esattamente quello che secondo me è successo all' inizio degli anni Ottanta in Italia, con una pubblica opinione debole, e non sufficientemente focalizzata su queste cose". Ma questi progetti bocciati e ripescati di che tipo erano? Ne ricorda qualcuno? "Vorrei dire, con una formula generale, che erano inutili, inefficienti o, in alcuni casi, ancora peggio. La realtà è che se si vuole governare la cosa pubblica è un discorso, se si vuole dare in appalto al potere politico la spartizione di risorse tra gruppi e sottogruppi questa è tutt' altra cosa". Lei sa che cosa sta accadendo in Italia in questo momento con l' inchiesta sulle tangenti a Milano? "Conosco la vicenda anche se non nei dettagli". Pensa che un sistema come quello ideato all' inizio degli Anni 80 avrebbe evitato il crearsi di una situazione di questo genere e il nascere di quella che è stata definita una classe politico-affaristica? "Non c' è dubbio. Se si vuole evitare, o meglio minimizzare, questo rischio bisogna seguire dei processi di decisione della spesa che siano efficienti e controllabili sia a livello centrale che locale. Altrimenti governa l' arbitrio con costi enormi". Cioè? "C' è un costo da pagare per le cose che si sarebbero dovute fare e non si sono fatte o si sono fatte male: infrastrutture nei trasporti, nelle comunicazioni che sono insufficienti, opere cominciate e mai finite, lavori che partono con un prezzo e finiscono a dieci o mille volte tanto. Questa situazione grava non solo sullo Stato e sui cittadini ma anche sulle imprese o meglio sull'industria nel suo complesso che, alla fine, finisce per pagare perdendo competitività. C'è poi un costo di moralità. E' una valutazione che faccio da cittadino, non da economista. Una nazione che permette la distribuzione della spesa pubblica secondo criteri arbitrari e non trasparenti è un esempio di moralità pessima, porta alla sfiducia da parte dei cittadini e alla disgregazione sociale e morale del paese. Questo, lo ripeto, è il mio giudizio da cittadino". Perché lei è tornato a lavorare negli Stati Uniti? "Perché non sono riuscito a fare il lavoro per il quale ero partito dall' America ed ero venuto in Italia. Sono ritornato anche perché qui avevo le radici professionali, mi è stato più semplice". Ma in Italia non ha trovato lavoro? "No, non dico questo. Ma per una persona che, come me, ha fatto per qualche tempo il 'civil servant' diventa molto difficile trovare una collocazione dignitosa ed adeguata: perché uno che ha fatto l' amministratore nello Stato non dovrebbe poi andare nel settore privato, almeno questa è la mia moralità". Lei ritiene la sua esperienza del tutto negativa? "Niente affatto. Certo l'ultimo anno al ministero del Bilancio fu tremendo. Ma tutta l' esperienza ha avuto anche momenti esaltanti perché fu un test, anche se molto difficile, di quello che c' era nell'amministrazione italiana, della qualità delle persone che vi lavoravano. Ho incontrato gente molto brava, competente, onesta, nella struttura della burocrazia ministeriale. Ho visto uomini che lavorano in condizioni difficilissime, le cui professionalità andrebbero rivalutate. Ho avuto colleghi di lavoro magnifici al Nucleo di Valutazione. Quindi anche dal punto di vista umano è stata un' esperienza che ha avuto dei lati positivi. C' è stato anche un risultato per un altro aspetto: per esempio il nostro metodo di valutazione è entrato oggi nel patrimonio culturale di almeno una parte dell' amministrazione. Ricordo qui il Ministero dell' Ambiente e quello dei Beni Culturali". Lei sa che Longo, l' ex ministro del Bilancio, è oggi in carcere? "Lo so, e da un punto di vista umano me ne dispiace. Però, a mio avviso, è un fatto di costume, emblematico di questo connubio tra affari e politica che troppo a lungo ha regnato nel nostro paese". Tornerebbe a lavorare in Italia? "Sì, almeno in linea di principio. Ma dipende da due cose: a che fare e in quale contesto, quale sarebbe insomma l' utilità diciamo così sociale del mio lavoro e quali le condizioni e le possibilità di operare. Una volta trovata un'occupazione soddisfacente sotto questo punto di vista e con possibilità di operare che la rendessero almeno possibile, sì, tornerei". E' una speranza? "Ho un lavoro all' estero che mi piace, sono direttore per la politica di sviluppo della Banca Mondiale, stiamo facendo delle cose molto belle e molto utili nell' ex Unione Sovietica, in Africa, in America Latina. Certamente ho ancora radici in Italia, perché è il mio paese e perché per chi vive all' estero un paese ha un' attrattiva diversa di quella che ha per chi invece ci vive dentro. Certo tornerei. Ma per operare e non per combattere contro i dinosauri". di ALESSANDRA CARINI 12 giugno 1992



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