La “Nota Aggiuntiva” di Ugo La Malfa alla Relazione generale sulla situazione economica del Paese per il 1961
INTRODUZIONE
Il 22 febbraio 1962, con una maggioranza formata da DC, PSDI, PRI e l’astensione del PSI, giurò al Quirinale il IV Governo Fanfani. Il IV Governo Fanfani aprì la strada ai Governi di centro-sinistra della IV Legislatura ed è anche il Governo che vide Ugo La Malfa Ministro del Bilancio (che da allora assunse, non a caso, il nome di “Ministero del Bilancio e della Programmazione”) che presentò in Parlamento il 22 maggio 1962 (all. 1) oltre alla Relazione Generale sulla situazione economica del Paese per il 1961 anche una Nota Aggiuntiva (all. 2) che rappresentò il primo tentativo organico di “programmazione economica”, il cui testo si riporta in allegato.
Un tentativo che tendeva – come ricordato da più parti – a rendere moderno e giusto il Paese risolvendone gli storici problemi strutturali con il concorso delle parti sociali. Un tentativo che raccolse soprattutto al centro e a sinistra tanti consensi ed aprì un grande dibattito. Un tentativo che nei decenni seguenti fu ricordato come grande occasione mancata (“Il Paese che non fu" il titolo – che riprendiamo per le seguenti note - di un articolo de Il Sole/24ore nel 50° anniversario), motivo di rimpianti, recriminazioni e riflessioni.
Scopo delle presenti note, assolutamente non esaustive dell’ampia letteratura prodotta in quasi sessanta anni trascorsi dalla presentazione della Nota Aggiuntiva, non è rimpiangere ciò che purtroppo non è stato; non è recriminare per le responsabilità politiche e le cause storiche che ne hanno impedito l’attuazione, ma solo di rammentare e possibilmente riflettere.
L’intento che ci induce a riproporre la Nota Aggiuntiva di Ugo la Malfa e il dibattito che ad essa fece seguito non è un intento puramente storico o celebrativo. I temi toccati nella Nota Aggiuntiva di Ugo La Malfa rivestono tuttora una significativa attualità.
Oggi l’Italia, dopo le decisioni europee di dare vita a un vasto programma di finanziamento ai Paesi membri per aiutarli a uscire dalla crisi economica creata dalla pandemia ed avviare un nuovo ciclo di sviluppo, ha davanti a sé un’occasione per ripartire e porre su basi solide la ripresa economica.
Può scegliere di affidarsi, come nell’immediato dopoguerra ricordato da Ugo La Malfa nella Nota Aggiuntiva, ai meccanismi dello sviluppo economico spontaneo, sapendo che essi si sono largamente inceppati e difficilmente darebbero vita a un ciclo di crescita soddisfacente, oppure può tentare di dare vita a uno sviluppo economico guidato da una logica di programmazione nelle forme adatte alle situazioni dell’oggi.
In questo senso riflettere su quella lontana, ma ancora attuale esperienza, può essere un contributo a delineare una politica economica per il nostro futuro.
PREMESSA
La Nota Aggiuntiva è composta di 66 pagine e 13 tabelle, suddivise in una Premessa e quattro Capitoli (1 - La situazione economica all’inizio degli anni ’50; 2 - Caratteri salienti del processo di sviluppo negli anni ’50; 3 - Premesse di programmazione economica nel passato; 4 – Obiettivi e strumenti della programmazione).
Alla sua definizione concorsero a vario titolo e in varia misura esponenti di rilievo e di diversa estrazione politica come Francesco Forte, Antonio Giolitti, Sergio Steve, Claudio Napoleoni, Pasquale Saraceno, Luigi Spaventa, Giorgio Fuà, Paolo Sylos Labini.
Già all’inizio della Premessa si colgono in maniera netta gli obiettivi della Nota Aggiuntiva: “La «Relazione generale sulla situazione economica del Paese», recentemente presentata al Parlamento, ha messo in chiara luce come l’economia italiana sia stata globalmente caratterizzata - anche nel 1961 - dal permanere di un elevatissimo ritmo di accrescimento, con un saggio financo superiore a quello degli anni scorsi.
Chi ha la responsabilità della politica economica del Paese non può tuttavia ignorare che tale impetuoso sviluppo si è accompagnato al permanere di situazioni settoriali, regionali e sociali di arretratezza e di ritardo economico le quali, evidentemente, non riescono a trarre sufficiente stimolo dalla generale espansione del sistema. Un esame, pertanto, del meccanismo che opera nella nostra economia, nonché delle linee di politica economica in atto, si rende indispensabile.
Ma non è soltanto la considerazione delle manifestazioni più evidenti degli squilibri presenti nella nostra economia che spinge ad un tale esame. In effetti, anche se non esistessero tali squilibri, detto esame verrebbe sollecitato da altre considerazioni.
In primo luogo, le pur notevoli capacità di crescita dimostrate dall’economia italiana non ci consentono di raffigurare il nostro ulteriore sviluppo economico come un movimento automatico destinato a continuare, senza contraccolpi che possano porre in pericolo anche alcuni risultati recentemente conseguiti. La politica economica deve perciò darsi carico della predisposizione di tutti quei mezzi atti a rendere stabile il processo di sviluppo, e questa considerazione acquista un maggior peso ove si pensi che eventuali pause nel ritmo di accrescimento sarebbero destinate ad incidere più pesantemente sulla situazione dei settori, delle zone e dei gruppi sociali che dall’ulteriore sviluppo attendono la risoluzione dei problemi che li riguardano.
Un secondo ordine di considerazioni deriva dal fatto che lo stesso progredire economico e il raggiungimento di livelli più elevati di reddito e di consumi lasciano scoperta, nella nostra come in tutte le altre economie industrializzate, un’ampia serie di bisogni che stentano a manifestarsi a livello di individui e di comunità, ma la cui soddisfazione rappresenta la condizione di un ordinato e libero vivere civile. Da qui la necessità di rendere la politica di sviluppo più coerente e più consapevole dell’esistenza di un quadro di esigenze, che, con il passare del tempo, assumono caratteri sempre più differenziati e complessi.
Per queste ragioni non sembra possibile limitarsi alla registrazione dei positivi risultati globalmente raggiunti, ma è necessario prendere coscienza del tipo di problemi che si pongono alla società italiana, e delineare quindi linee di azione capaci di consentire la risoluzione dei problemi stessi.
Un tale esame, soprattutto quando tenda a porre le basi per la formulazione di obiettivi che il sistema economico è chiamato a conseguire, non può prescindere dal considerare il meccanismo oggi operante. Ciò soprattutto in relazione alle seguenti due circostanze: in primo luogo questo meccanismo ha determinato un contesto economico provvisto di un dinamismo che è necessario mantenere in ogni caso; in secondo luogo una diversa politica economica può assumere un contenuto concreto solo facendo diretto riferimento a ciò che possa e non possa realizzarsi attraverso il meccanismo in atto.
Solo prendendo in esame le tendenze spontanee del meccanismo economico in atto, saremo in condizione di valutare le modificazioni da apportare ad esso per porlo in grado di corrispondere a quelle aspettative di nuove soluzioni che l’evolversi della società italiana determina.”
SITUAZIONE ECONOMICA E SOCIALE DEL PAESE NEL 1961
Come ricordava lo stesso Ugo La Malfa ad Alberto Ronchey nella sua “Intervista sul non governo” (Saggi Tascabili Laterza, 1977, pag. 55) “Come Ministro del bilancio del primo Governo di centro-sinistra, nel 1962, mi trovai a presentare un rendiconto del 1961 assai fortunato, con l’espansione degli investimenti al 22,9% e l’aumento del PIL al 8,2% in termini reali. Presentavo le cifre più brillanti, ma le svalutai osservando “questo è uno sviluppo che però dobbiamo ordinare attraverso la programmazione, per risolvere alcuni fondamentali problemi del Paese”.
Un aumento del PIL di tale entità come quello del 1961 (+ 8,2 %) non fu mai raggiunto nel nostro Paese né negli anni precedenti, né in quelli successivi.
Come scrive Andrea Goldstein ne “La Nota del ’62 e il Paese che non fu” su Il Sole/24 ore del 2 giugno 2012 in occasione dei 50 anni della Nota Aggiuntiva: “Eppure, la Nota del 1962 rimane ancora attuale……..l'Italia del 1962 è simile in fondo alle economie emergenti di oggi. Il censimento del Centenario (1961) dipingeva una situazione simile a quella degli attuali Bric (Brasile, Russia, India, Cina): la speranza di vita alla nascita era inferiore a quella nei Bric nel 2009 (con l'eccezione dell'India), mentre l'analfabetismo era più diffuso che in Cina e Russia, più o meno allo stesso livello che in Brasile, e molto meno drammatico che in India. Indubbiamente i Bric sono tra loro diversi e ciò rende ovviamente più difficile rapportare la Nota alla loro odierna realtà. Ciò premesso, è difficile negare che l'approccio di quel documento sia di sorprendente attualità».
Come osserva Claudia Ciccotti su Policlic.it il 2 dicembre 2019: “Era la prima volta che veniva posto così inderogabilmente e chiaramente il problema degli squilibri creati dal modello economico di sviluppo. Questa modalità di crescita per così dire “libera” o “spontanea” era stata responsabile di problemi e storture quali la svalutazione del ruolo economico dell’agricoltura, l’incontrollabile urbanizzazione e industrializzazione verso pochi (e ormai saturi) centri nevralgici e l’inefficienza dei servizi sociali. La Nota rimase, e rimane ancor oggi, un documento attuale per quanto riguarda l’economia del Paese. Andò oltre lo sviluppo economico espresso dai meri dati statistici proprio perché ne vedeva con chiarezza il limite e individuava l’ingranaggio mancante. Con lungimiranza, l’ex ministro del Bilancio spiegò come il processo di sviluppo non potesse ritenersi un flusso destinato a continuare per sempre, ma bensì soggetto a essere ostacolato da arresti più o meno fisiologici. ……… Il disegno di La Malfa, però, andava anche più a fondo: la fase di progresso che attraversava l’Italia agiva nella sfera dei bisogni più immediati (e superficiali) dell’individuo e della comunità, ma lasciava inevase una serie di problematiche critiche e di arretratezze strutturali risalenti agli albori della società italiana e che, in ogni fase della storia precedente, pur essendo individuate, non erano state risolte.”
Manlio Lilli su IDP (Istituto di Politica) l’8 gennaio 2013, riprendendo le tesi esposte da Andrea Goldstein su Il Sole/24ore afferma: “Il quadro diagnostico di La Malfa si concentrava sui tre campi di intervento. Il settore agricolo. L’industrializzazione nel Mezzogiorno e lungo la dorsale adriatica. I consumi e i servizi pubblici, in particolare istruzione sanità, previdenza sociale e gestione del territorio. Per raggiungere gli obiettivi prefissati vengono individuati anche gli strumenti……..Nel settore dei servizi pubblici risulta di particolare rilevanza la discussione sulla scuola. In cui “la crisi è gravissima”, con il rischio di innescare “un processo cumulativo, pericolosamente vicino al punto in cui diverrà irreversibile”. I motivi di preoccupazione? In primis, la modesta spesa in istruzione delle famiglie. Ma anche la struttura delle remunerazioni e del riconoscimento sociale che scoraggia l’investimento in capitale umano. Oltre che la scarsità dei fondi destinati alla ricerca scientifica e all’istruzione. Criticità irrisolte.”
In sintesi, l’impetuoso e disordinato ciclo economico iniziato nel secondo dopoguerra, imperniato su uno sviluppo spontaneo del “mercato” aveva conseguito risultati estremamente lusinghieri dando vita al cosiddetto “boom e/o miracolo economico” ma, non essendo stati risolti i gravi problemi strutturali del Paese, non vi era alcuna garanzia che questo sviluppo spontaneo potesse protrarsi nel tempo.
C’era quindi bisogno, secondo Ugo La Malfa, di una “programmazione democratica” con la partecipazione attiva delle parti sociali che regolasse ordinatamente l’offerta ed una politica dei redditi che regolasse ordinatamente la domanda, trasformando così i “consumi opulenti” di ristrette cerchie di cittadinanza in “consumi collettivi” per tutti.
Ugo La Malfa, sempre ne “L’intervista sul non governo” (Saggi Tascabili Laterza, 1977, pag. 56) affermava: “In quel documento (La Nota Aggiuntiva) si affermava che lo sviluppo doveva essere affrontato in modo organico per superare i problemi del Mezzogiorno, delle aree depresse, della piena occupazione, dei servizi sociali e collettivi. C’era già il primo accenno alla “politica dei redditi”. L’impostazione provocò una discussione parlamentare elevata ed ebbe un’accoglienza favorevole. Ricordo che Amendola fece un discorso di vivo apprezzamento (all. 3).”
“Inoltre, dovendo attrezzare il Ministero del bilancio per i nuovi compiti, costituii una Commissione per la Programmazione con la partecipazione dei sindacati operai e delle organizzazioni imprenditoriali. I sindacati operai accettarono ed inviarono Agostino Novella, Bruno Storti e Aldo Viglianesi. Furio Cicogna, Presidente Confindustria, era invece riluttante e ricordo fui costretto a telefonargli per dirgli che doveva partecipare all’insediamento. La mia idea era di far passare tutta la problematica dello sviluppo e delle riforme attraverso la Commissione. Rispetto a questo, il lavoro dei tecnici doveva essere di preparazione. La Commissione non avrebbe dovuto essere, secondo me, solo una sede tecnica, ma un punto di incontro e scontro fra le grandi forze sociali.“
LA “NOTA AGGIUNTIVA” DI UGO LA MALFA QUARANT’ANNI DOPO
Il 26 marzo 2002, presso la Sala Igea dell’Istituto della Enciclopedia Italiana a Roma, organizzato da FULM – Fondazione Ugo La Malfa, si tenne un convegno in occasione dei quarant’anni della Nota Aggiuntiva di cui si allega in allegato il resoconto.
Il Presidente Emerito della Repubblica, Francesco Cossiga, aprì i lavori sul tema “Politica di programmazione ed economia di mercato”, cui seguì l’intervento di Francesco Paolo Casavola, Presidente dell’Istituto dell’Enciclopedia italiana, su “Ugo La Malfa: gli anni dell’Enciclopedia italiana”.
Paolo Savona, all’epoca Presidente FULM e Professore Ordinario di Politica Economica alla LUISS, concluse i lavori con un’ampia relazione su “La Nota Aggiuntiva di Ugo La Malfa quarant’anni dopo”.
Nella prima parte della sua relazione, Paolo Savona ripercorre, con dovizia di dettagli e riflessioni, gli obiettivi della Nota Aggiuntiva, i precedenti di politica programmatoria degli anni cinquanta, le grandi novità introdotte da Ugo La Malfa, così come è stato fatto nelle pagine precedenti.
Nella seconda parte, la riflessione di Savona si sofferma sulla “Crescita e decadenza dell’idea di programmazione democratica”, su “L’ultimo tentativo di rivitalizzare la programmazione” ed infine su “La Nota Aggiuntiva riconsiderata ai nostri giorni”.
Per quanto riguarda il primo capitolo (Crescita e decadenza dell’idea di programmazione), Savona ribadisce nel suo intervento quanto ebbe ad affermare lo stesso Ugo La Malfa nella citata “Intervista sul non governo”: “Dopo di me, Giolitti al Ministero del bilancio abbandonò l’idea (del coinvolgimento delle parti sociali) e passò ai cosiddetti programmatori tecnici. Fu un errore, perché nel 1962 i sindacati avevano accettata quella collaborazione molto più degli imprenditori, allora restii ad accogliere la programmazione. E mantenere la Commissione avrebbe dato una sede istituzionale all’incontro tra Stato e forze sociali che invece poi è degenerato”.
Così anche l’attenzione rivolta da allora da Ugo La Malfa non tanto sulla programmazione quanto sulla politica dei redditi non trovò riscontro né nei sindacati, né da parte imprenditoriale.
“La filosofia della Nota Aggiuntiva – afferma Paolo Savona – ne esce stravolta e riceve il colpo di grazia con la crisi petrolifera degli anni settanta e la conseguente iperinflazione e caduta produttiva e dell’occupazione.”
Nel capitolo successivo (L’ultimo tentativo di rivitalizzare la programmazione) Paolo Savona rammenta i tentativi operati da Giorgio La Malfa nel secondo Governo Cossiga e nei Governi Spadolini per riprendere l’iniziativa programmatoria “centrando la sua politica sulle condizioni dell’offerta e sulla riforma della pubblica amministrazione”riuscendo ad avere dal Parlamento – dopo averla inutilmente richiesta all’allora Ministro del Tesoro, Nino Andreatta – una qualche competenza in tema di investimenti.
Venne così istituito il Fondo Investimenti e Occupazione “gestito politicamente sulla base di obiettivi macroeconomici scelti e quantificati dal CIPE e valutazioni oggettive fatte sulla base di essi da un Nucleo di valutazione di nuova costituzione, che applicava i criteri stabiliti da un manuale ufficiale di social cost-benefit analysis. Furono così introdotti criteri di razionalità nella scelta degli investimenti propri delle scelte private, togliendo alle scelte pubbliche quella discrezionalità anche tecnica che le precedenti gestioni avevano abbondantemente sfruttato”.
Correva all’epoca – rammenta Savona – il ventennale della Nota Aggiuntiva e l’azione di Giorgio La Malfa al Ministero del bilancio, si ispirò proprio a quella visione dell’intervento pubblico, favorendo un’azione imperniata sul rilancio degli investimenti infrastrutturali pur in un contesto economico sia politico che economico non favorevole.
Ma la pratica della discrezionalità politica – per non dire del clientelismo – mal sopportava l’adozione di procedure e strumenti avulsi da tali connotati “facendo cadere nel nulla il breve tentativo di riproporre in chiave aggiornata il disegno di Ugo La Malfa.”
Altrettanto importanti le riflessioni che Paolo Savona compie nell’ultimo capitolo della sua relazione (La Nota Aggiuntiva riconsiderata ai nostri giorni).
Pur tenendo in debito conto le profonde trasformazioni di contesto fra il 1962 ed il 2002, Savona ribadisce la validità della Nota Aggiuntiva sia nei suoi presupposti che nei suoi contenuti, ribadendo altresì la necessità del coinvolgimento delle parti sociali nella formulazione e attuazione della “programmazione democratica”, sia nella politica dei redditi, facendo però tesoro delle esperienze degli anni ottanta e novanta.
Paolo Savona concludendo il suo intervento, afferma “Siamo consci che le idee camminano con le gambe degli uomini e queste sono comandate dal cervello. E’ sconfortante osservare che ancora oggi le tre condizioni (idee, gambe e cervello) non sono entrate in completa sincronia tra loro.”
E se ciò era vero nel 2002, tanto più è vero oggi a distanza di diciotto anni.
Maurizio Troiani